Децентрализация: как защитить громады от создания "феодальных вотчин"

В Киеве 29 июля прошел Конгресс местных и региональных властей, создание которого инициировал президент Владимир Зеленский. Председателем президиума конгресса выбрали главу Офиса президента Андрея Ермака. Он отметил, что приоритетом конгресса является быстрое решение проблем на местах.

"Главной целью нашей с вами совместной работы является реальное повышение уровня жизни каждого нашего гражданина, удовлетворение потребностей и защита прав каждого украинца, в каждом уголке нашей страны. Чтобы вся наша работа, все наши действия стали результатом. Чтобы каждый украинец почувствовал, что его жизнь стала лучше", — сказал Ермак.

Заместитель руководителя Офиса президента Украины Кирилл Тимошенко рассказал о планах и целях на ближайшее время. Он заверил, что государство и местные громады должны не только заботиться об улучшении инфраструктуры, но и создавать людям условия для хорошего отдыха.

"Наша задача сделать в каждой громаде новый современный парк, где действительно могут отдыхать люди. Сейчас Офис президента вместе с Кабинетом министров, вместе с каждой громадой нашей страны готовит этот проект, чтобы уже в конце этого года мы начали работу и в 2022 году в активной фазе построили новый парк досуга в каждой громаде", — отметил Тимошенко.

Подробнее о децентрализации в Украине в программе "На самом деле" телеканала "Дом" говорят политолог Петр Олещук и председатель Всеукраинского общественного объединения "Ассоциация малых городов Украины" (АММУ) Павел Козырев.

Ведущий программы — Денис Похила.

— Почему этот конгресс важен, зачем он нужен?

Олещук: В стране продолжается процесс децентрализации, а вместе с ним существенно возрастает роль местного самоуправления. Принятые Верховной Радой на предыдущей сессии законопроекты еще более усилили значение органов местного самоуправления. В частности, я имею в виду передачу земли от государства громадам. То есть постепенно вес органов местного самоуправления возрастает, и они превращаются из декоративного органа, которыми они у нас были длительное время, в серьезную силу, от которой очень многое зависит.

К сожалению, это далеко не всегда в полной мере осознают, как сами органы местного самоуправления, так и граждане Украины. Что власть уже у них на местах, что целый ряд вопросов могут и должны решаться на уровне местного самоуправления.

Поэтому созыв такого конгресса — логично и прогнозируемо.

— Многие жители опасаются, что с передачей власти на места в громадах могут появиться местные "князьки". Есть ли у центральной власти инструмент защиты от этого?

Олещук: Я отметил, что реформа еще не завершена. И логичным ее завершением станут изменения в Конституцию Украины, которые должны привести к переформатированию всей архитектуры власти в стране. Власть будет передана, скажем, местным советам, но при этом будут созданы органы, которые будут осуществлять контроль их деятельности в контексте их соответствия законам и Конституции Украины. Эти органы не смогут решения власти отменять, но будут иметь полномочия их приостанавливать с последующим обращением в суд и так далее. Предусмотрены и другие механизмы контроля.

Конечно, они нужны. Но, в целом, очень серьезная проблема в Украине заключается в том, что недавно мы еще были в абсолютно тоталитарном обществе, и это существенно повлияло на нашу политическую культуру. В основе любой нормальной организации современного демократического общества является грамотное распределение полномочий и сфер компетенций. И если мы не сможем это выстроить…

Конечно, во всем есть риски. Любая реформа — это риски и возможности. Действительно, есть риск, что там фактически какие-то "феодальные вотчины" могут возникать. Но опять-таки это и возможность. И это опять-таки зависит в том числе от граждан. Потому что у нас до сих пор граждане воспринимают, что власть — это только в Киеве. Вот есть президент, например, я изберу президента...

—… и пусть он мне построит лавочку возле дома.

Олещук: Да, он мне будет мусор вывозить, лавочки чинить и так далее.

Но целый ряд вопросов должен решаться на местном уровне, и, кстати, именно на местном уровне вес каждого голоса избирателя существенно выше. Это нам показал опыт предыдущих местных выборов. Буквально несколько голосов могут решить их результат. А, к сожалению, явка на местных выборах у нас всегда ниже, чем на общенациональных. Люди скептически ко всему этому относятся. А по факту кого-то кто-то за вас выберет, и этот кто-то будет там решать какие-то свои задачи.

Вот некоторые жители возмущаются: что же это за реформа такая, если те же самые люди остались на местах, командуют! А откуда они взялись? Кто им предоставил соответствующие полномочия? Очевидно, что граждане, которые пришли на выборы. Наверное, не все граждане. Наверное, там какая-то третья часть избирателей.

То есть граждане тоже должны понимать свою ответственность за все это. В принципе, кого они выберут, тот и будет там решать соответствующие проблемы в течение нескольких лет.

Козырев: Киев не должен решать проблемы на местах. И от этого жизнь становится лучше. Нас всех объединяет желание жить лучше. Вы не найдете ни одного человека, который скажет: "Я хочу жить хуже".

Что касается ответственности. Люди очень разных выбирают мэров и депутатов. Тут важно создать механизм быстрой ответственности. То есть, чтобы жители (а не депутаты городского совета) могли быстро отправить мэра, который не в ту сторону ведет громаду, на выход. Так же точно, как и некоторых депутатов, которые не тем занимаются. У нас, к сожалению, пока нет такого механизма.

Не забываем, что в стране есть силовые структуры. Но ключевая ответственность все-таки — это позиция жителей громад.

Когда мы проектировали децентрализацию, безусловно, было понимание, что, когда дадут столько инструментов власти, кого-то может "занести". И для этого был предусмотрен баланс. Балансировать сильное местное самоуправление должен префект — "государево око". Это представитель центральной власти на месте, который следит, чтобы ее не "занесло", и чтобы решения местного самоуправления были в рамках законодательства Украины. Подчеркиваю — в рамках законодательства Украины, а не "умные решения" или "глупые решения", "эффективные" или "неэффективные". Вот это уже будет решать громада. А законные или незаконные — это ключевой момент префекта.

— Сейчас заканчивается второй этап децентрализации. Что дальше, на третьем?

Олещук: Совершенствование, дальнейшее развитие и укрепление той же ответственности, а также развитие самой культуры, понимания децентрализации.

Потому что мы сейчас видим по Украине — довольно серьезные отличия есть. Кто как распорядился этой децентрализацией в разных городах. Кто-то распорядился очень эффективно. Кто-то — например, погряз в дрязгах между городским главой и местным советом, и там у них ничего хорошего не происходит.

Я думаю, что это в том числе и иллюстрация для самих граждан о том, что это тоже, в принципе, их ответственность.

Кроме всего прочего, нас ожидает принятие еще довольно-таки важного нормативно-правового акта — закона о местном референдуме. То есть мы приняли закон об общенациональном референдуме, но вероятность того, что у нас будут часто происходить общенациональные референдумы, очень низка. Есть серьезные ограничители, которые делают эти референдумы очень редкими.

А вот местные референдумы — это уже несколько иное. При создании соответствующей законодательной базы, думаю, это тоже будет определенный механизм баланса, чтобы органы местного самоуправления ощущали свою связь и зависимость от громады, от ее интересов, и соответствующих запросов.

Поэтому в плане децентрализации мы еще не в конце пути. Путь этот очень сложный, потому что мы должны пройти за краткие термины тот путь, который Европа проходила столетиями.

Если взять европейские страны, то там громады городов существуют больше, чем государства. Например, Бельгия существует 200 лет. А громада какого-то условного Брюгге существует тысячу лет со всеми органами самоуправления. Это очень непросто.

Потому что децентрализация — это не только законы, не только политические государственные институты, это еще и определенный уровень мышления и политической культуры, в том числе, и граждан.

— Какова роль децентрализации в аспекте, в том числе, Донбасса? Что она может дать столь сложному сегодня региону?

Козырев: Децентрализация — это об улучшении комфорта жизни в громаде. Даже, скорее, то, что громада сможет сама решать свои проблемы. И она сама мотивирована улучшить комфорт жизни на своей территории. Поэтому это ключевой вопрос не только для Донбасса, а для всех громад нашей страны.

С точки зрения Донецкой и Луганской областей, там ситуация специфическая. Мне кажется, что им еще надо самоуправления добавить. И поддержки добавить. Самоуправлению всему в нашей стране не просто. Скажем прямо — непросто. Не такая уж у нас экономика, как в Германии, например.

А Донбассу в квадрате непросто. Потому что они живут рядом с боевыми действиями. Местное самоуправление там — это вообще герои.

— Больше возможностей для Луганской и Донецкой областей. Но тут могут быть и свои риски. Рядом линия фронта. Не все политики, представители местных властей ответственны. Хотелось бы верить в лучшее, но иногда закрадываются сомнения.

Олещук: Понимаете, если местное самоуправление занимается выполнением своих непосредственных функций, то я никаких рисков от местного самоуправления не вижу. И это чаще всего более эффективно, чем, когда отдельные местные вопросы решаются централизованно.

Я с этого начинал, но вернусь. У нас все-таки серьезное непонимание — что такое местное самоуправление, а что такое государственная власть. И у нас, по очень давней традиции, почему-то некоторые местные советы принимают чисто политические решения, которые никакого отношения к их непосредственным задачам не имеют. Это действительно проблема.

Но если местное самоуправление занимается решением своих задач, то предоставление им еще больших возможностей — я думаю, это прекрасно.

В чем важная функция децентрализации на Донбассе. По сути, это витрина Украины, витрина реформированной Украины. Например, вот смотрите, мы провели реформу децентрализации, и вот смотрите, к каким конкретным результатам в конкретных городах это привело.

— Мариуполь, например. Вот в город пошли инвестиции.

Олещук: Да, Мариуполь. И подобный пример можно, в принципе, реализовать в любом городе. И где начинается Украина, и где начинается реформированная Украина — сразу видно.

— Вот в Киеве прошел Конгресс местных и региональных властей, на котором объединилась вся страна, на котором была представлена высшая власть — президент Украины, министры, главы Офиса президента и СНБО. И параллельно в этот же день в Одессе проходит Украинский муниципальный форум, на котором были замечены мэр Киева Кличко, спикер Верховной Рады Разумков. То есть одна всеукраинская история в Киеве, но почему-то в Одессе происходит что-то другое. Как это воспринимать гражданам Украины? Что это за две платформы, два форума?

Козырев: Я не думаю, что это антагонисты. Насколько я знаю, в Одессе форум длился три дня, и в день проведения Конгресса на одесском форуме был день диалога. День диалога — это точно не антагонист.

Что касается позиционирования, тут важно, чтобы политика, которую упорно пытаются применить к местному самоуправлению (хотя ею там даже пахнуть не должно по определению), может сделать вопросы городов заложниками политической ситуации, связанной с той или иной фамилией. Вот это очень плохая ситуация.

Олещук: Ну, конечно, это использование в политических целях. Это понятно. Действительно, кто-то рассматривает соответствующие должности в органах местного самоуправления как трамплин для какой-то дальнейшей политической карьеры. Но, понимаете, в нынешних условиях я не верю, что можно использовать подобные трамплины именно в контексте объединения каких-то городов, потому что разные города, разные органы самоуправления, разные политические партии там представлены. У нас уже сколько раз пытались создать разнообразные партии мэров, но ничего хорошего их этого не вышло.

Но все равно политика и там присутствовать будет. Она будет присутствовать везде, где есть большое число граждан (то есть избирателей), где есть большое число политических игроков. Хотим мы этого или нет, но там политика всегда будет.